— Ressources documentaires —Circulaire du 15 août 1893 des Ministres de l’Intérieur et des Travaux publics indiquant les règles à suivre en ce qui concerne les demandes en établissement de conduites d’eau, de gaz et d’électricité

Monsieur le Préfet.

L’Administration des Travaux publics a été saisie récemment de diverses réclamations soulevées par une circulaire du ministre des Travaux publics en date du 22 juin 1882 et par la jurisprudence suivie depuis quelques années, en exécution de cette circulaire, à l’égard des demandes de permissions de grande voirie relatives aux conduites d’eau, de gaz et d’électricité.

Nous croyons devoir, Monsieur le Préfet, vous rappeler les faits qui ont motivé la circulaire de 1882.

Des industriels avaient demandé, en 1882, aux préfets d’un certain nombre de départements l’autorisation de poser des conduites de distribution de gaz dans les traverses des routes nationales et départementales des villes. Ces demandes se fondaient sur ce que lesdites routes, ne faisant pas partie du domaine municipal, paraissaient se trouver en dehors des concessionnaires d’éclairage consenties par les municipalités. Quelques préfets crurent pouvoir donner les autorisations qui leur étaient demandées. C’est ainsi que les industriels en question obtinrent l’autorisation d’établir une canalisation de gaz sur les routes nationales et départementales d’une de nos grandes villes, autorisation qu’ils abandonnèrent d’ailleurs, quelques semaines après, à la compagnie concessionnaire de l’éclairage municipal moyennant une forte indemnité.

Informé de ces faits, le ministre des Travaux publics rappela aux préfets, par une circulaire du 22 juin 1882, que « l’Administration ne doit pas paraître se prêter à ce que des tiers, sur lesquels ne pèse aucune des charges imposées aux sociétés concessionnaires des distributions municipales d’eau ou de gaz, puissent compromettre l’économie des conventions passées entre elles et les villes ; que d’ailleurs les permissions de poser des conduites d’eau ou de gaz sortent de la catégorie des permissions ordinaires de grande voirie concernant les riverains des routes, ces dernières permissions n’ayant pour objet que des intérêts absolument privés, tandis que les premières affectent des intérêts généraux et peuvent apporter des entraves à la circulation, en raison de la fréquence des remaniements de chaussée qu’entraîne nécessairement la multiplicité des canalisations ». M. Varroy invitait en conséquence les préfets à prendre dorénavant, sur chaque cas d’espèce, les instructions de l’Administration centrale, avant de donner l’autorisation de poser les conduites.

L’Administration centrale des Travaux publics n’eut pas souvent l’occasion de se prononcer sur des demandes de canalisation de gaz depuis 1882, car les entrepreneurs, dont les pétitions multiples avaient provoqué la circulaire de M. Varroy, renoncèrent à ce genre d’opérations. Mais la question se présenta bientôt sous une autre forme lorsque l’éclairage par l’électricité commença à prendre une grande importance. Pour éviter de créer au bénéfice des riverains de la grande voirie un régime spécial différent de celui de la voirie urbaine et de contrecarrer ainsi l’action des autorités municipales, le ministre des Travaux publics adopta, en 1889, une jurisprudence qui a été suivie jusqu’à ce jour : le préfet ne doit délivrer dans chaque commune qu’à la municipalité elle-même ou à ses concessionnaires ou permissionnaires l’autorisation d’établir sur la grande voirie une distribution de lumière par l’électricité.

Cette jurisprudence a soulevé les protestations de la plupart des compagnies d’électricité, en raison de ce qu’un grand nombre de traités de concession d’éclairage par le gaz contiennent des clauses qui empêchent les municipalités d’autoriser sur la voirie urbaine des distributions d’électricité faisant concurrence au concessionnaire de gaz, ou même de favoriser de telles distributions sur la grande voirie dans le territoire de la commune. Ces protestations ont été appuyées par quelques Conseils généraux et par quelques municipalités. Les réclamants demandent que le ministre renonce à la jurisprudence de 1889, qu’il rapporte la circulaire du 22 juin 1882, et qu’il laisse les préfets statuer directement en matière de permission de grande voirie pour distribution d’eau ou de lumière, suivant leur appréciation personnelle des conditions diverses qui peuvent motiver, dans chaque cas spécial, soit l’admission, soit le rejet des pétitions.

Pour résoudre définitivement ces difficultés, les ministres de l’Intérieur et des Travaux publics ont institué une commission spéciale composée de Conseillers d’Etat et de délégués des deux ministères.

Ces commissions, après avoir étudié les précédents et entendu les représentants des divers intérêts en jeu, a formulé son avis de la manière suivante :

Les désaccords prolongés qu’a soulevés cette question proviennent de ce qu’il s’est produit, dans l’esprit des administrations locales et des demandeurs en concession, une confusion entre deux choses de nature bien distincte : le droit d’accorder les concessions de distributions d’eau ou d’éclairage, et celui de délivrer les permissions de voirie nécessaires à leur exécution. Aussi est-il tout d’abord indispensable de dégager nettement les principes qui doivent diriger l’Administration en cette matière.

Il convient de rappeler en premier lieu que les voies publiques de toutes catégories étant essentiellement destinées à la circulation, c’est à raison de cette destination qu’elles sont classées dans le domaine public national, départemental ou communal, et réparties, suivant les caractères spéciaux de la circulation qu’elles desservent, entre la grande et la petite voirie, cette dernière subdivisée en voirie urbaine, voirie vicinale (grande et petite) et voirie rurale. C’est pour assurer leur conservation et leur bon entretien en vue de cette destination qu’elles sont administrées, les unes par le préfet au nom de l’Etat, du département ou des groupes de communes intéressées, les autres par le maire au nom de la commune. Mais les attributions qui sont conférées à ces fonctionnaires dans l’intérêt exclusif de la circulation ne sauraient être exercées par eux, en vue d’un autre objet, sans un véritable détournement de pouvoir.

La distinction des diverses voies entre la grande et la petite voirie n’existe plus pour tout ce qui touche à la sécurité ou à la salubrité publique et les pouvoirs municipaux s’exercent, en ces matières, sur les voies de l’une et de l’autre catégorie. Cette distinction n’existe pas davantage en ce qui concerne d’autres intérêts dont la sauvegarde est confiée à l’Etat (par exemple, les servitudes militaires).

Le service de l’éclairage public intéresse au plus haut point le bon ordre, la commodité de la circulation et la sécurité des citoyens dans les agglomérations communales ; il est placé, à ce titre, dans les attributions municipales pour toutes les voies publiques de la commune, sans aucune distinction. Ce point n’a jamais été contesté ni en fait ni en droit. C’est ainsi que les municipalités se sont toujours considérées comme chargées d’assurer l’éclairage public, dans la mesure où il était reconnu nécessaire, sur toute l’étendue de leur territoire, et qu’elle ont très valablement passé, dans ce but, des contrats de concession s’étendant aussi bien à la grande qu’à la petite voirie.

L’éclairage privé est entièrement libre, pourvu qu’il n’emprunte pas les voies publiques ; mais s’il ne peut être assuré qu’au moyen de canalisations ou de conducteurs établis sur ces voies, il est assujetti à des autorisations dont il convient de préciser le caractère, suivant le cas qui peuvent se présenter.

Il peut arriver qu’un particulier (par exemple, dans le cas où sa propriété est coupée en deux par une voie publique) demande à établir sur cette voie, pour son propre usage, une canalisation de gaz ou un conducteur électrique ; rien ne s’oppose à ce que cette autorisation lui soit accordée à titre de permission de voirie précaire et révocable, pourvu qu’il n’en résulte aucun inconvénient pour la circulation.

Mais, lorsqu’un particulier demande à établir sur une voie publique, quelle qu’elle soit, de grande ou de petite voirie, des ouvrages permanents, destinés à un usage collectif, pour faire commerce de leur exploitation, l’autorité compétente n’a plus seulement à examiner la question de savoir si l’existence de ces ouvrages est compatible avec l’utilisation normale du domaine public ; elle doit examiner, en outre, si l’installation demandée n’est pas de nature à créer à son auteur une situation privilégiée, en laissant le public sans garanties contre ses exigences. Dans l’affirmative, elle doit prendre les précautions nécessaires pour que les avantages offerts par l’exploitation dont il s’agit soient assurés, aussi largement et équitablement que possible, à tous ceux qui seraient en situation d’en profiter. Il ne suffit plus, dès lors d’une simple permission de voirie qui ne pourrait régler que les conditions de l’occupation du domaine public, abstraction faite de l’exploitation des ouvrages autorisés. L’autorisation doit être donnée par un acte de concession qui réglemente cette exploitation et qui en fixe le tarif maximum.

Une telle procédure est particulièrement nécessaire lorsqu’il s’agit d’une distribution de lumière au moyen de canalisations souterraines ou de conducteurs aériens établis sur la voie publique. Le nombre des systèmes de distributions parallèles est nécessairement limité par le peu de place disponible sous la chaussée ou le long des façades et surtout par les inconvénients très graves que présenteraient le remaniement fréquent des chaussées, en cas de canalisations souterraines multiples, ou le voisinage de plusieurs conducteurs aériens chargés d’électricité à haute tension. Les autorisations ne pourraient ainsi être données sur une même voie qu’à un très petit nombre de bénéficiaires, en faveur desquels on créerait un monopole de fait sans obligations connexes, si l’on se contentait d’une simple permission de voirie. Un acte de concession fixant les tarifs et les conditions de l’exploitation est donc indispensable.

Les mêmes considérations s’appliquent aux distributions d’eau pour les usages domestiques, avec cette seule différence que la compétence communale est motivée, en ce qui concerne le service public de distribution d’eau, non plus par un intérêt de sécurité publique, comme dans le cas de l’éclairage, mais par un intérêt d’alimentation, d’hygiène et de salubrité publiques.

A quelle autorité appartient-il de délivrer l’acte de concession d’une distribution d’eau ou d’éclairage ? Telle est, en réalité, la question que soulèvent les réclamations dont l’Administration a été saisie. C’est ici qu’il convient de mettre en lumière, au point de vue des compétences, la différence qui existe entre les permissions de voirie et les contrats de concessions.

Les permissions de voirie sont délivrées par l’autorité qui administre les voies auxquelles elles s’appliquent. La compétence résulte du classement de ces voies.

Les contrats de concessions, au contraire, relèvent de l’autorité dans les attributions de laquelle sont placés, à raison de leur nature, les services qui font l’objet de ces concessions, quelle que soit la catégorie des voies publiques à emprunter. La compétence résulte ici de la nature des services.

Toutefois, si les ouvrages visés dans l’acte de concession édicté par une autorité doivent s’étendre sur des voies administrées par un autre autorité, celle-ci est appelée ultérieurement (à moins de dispositions législatives spéciales) à délivrer les permissions de voirie nécessaires ; l’acte de concession, même complètement rendu, comporte ainsi une réserve, explicite ou implicite, quant à sa complète exécution sur les diverses catégories de voies publiques.

Lorsqu’il s’agit d’une concession que l’Etat est compétent pour délivrer à raison de la nature des services à rendre, les ouvrages du concessionnaire ne pourront être établis sur la voirie urbaine sans une permission de voirie délivrée par le maire, à moins qu’une loi spéciale n’en ait autrement ordonné (par exemple en matière de tramways concédés par l’Etat) ; d’ailleurs, en cas de refus du maire non motivé par l’intérêt général, le préfet a le droit de délivrer d’office la permission de voirie sur les voies communales (§ 4 de l’article 98 de la loi municipale de 5 avril 1884).

De même, lorsqu’il s’agit d’une concession qui rentre par sa nature dans la compétence de l’autorité communale, les ouvrages du concessionnaire ne pourront être établis sur la grande voirie ou sur les chemins vicinaux de grande communication ou d’intérêt commun sans une permission de voirie délivrée par le préfet, sauf recours au ministre compétent.

Cela posé, quelle est l’autorité compétente pour faire les concessions de distribution d’eau ou d’éclairage privé collectif ? La commission constate que c’est exclusivement le corps municipal, dans les conditions déterminées par les articles 115 et 145 de la loi du 5 avril 1884, et cela pour plusieurs raisons.

En premier lieu, la nécessité de réduire le plus possible, dans l’intérêt de la circulation, le nombre des canalisations établies sur la voie publique rend toujours désirable et souvent même nécessaire, d’une part l’association de l’éclairage privé à l’éclairage public municipal au moyen d’une seule canalisation, d’autre part l’association de la distribution d’eau pour les usages domestiques à la distribution d’eau municipale pour les fontaines publiques et pour les services d’arrosage et d’incendie. Cette association, n’existât-elle pas au début, doit être envisagée comme une éventualité à prévoir et à réserver dans l’intérêt public. En fait, du reste, dans toute localité de quelque importance, il n’y a pas d’autre moyen d’assurer aux particuliers les commodités désirables au point de vue de l’eau et de la lumière. Ce seul motif paraît déterminant pour placer toutes les concessions d’éclairage ou de distribution d’eau dans les attributions municipales, sans qu’il soit nécessaire d’invoquer le caractère d’intérêt purement local de ces entreprises.

En second lieu, la solution contraire, consistant à attribuer le pouvoir de concession en matière de distribution d’eau ou de lumière au Gouvernement sur es traverses des routes nationales, au Conseil général du département sur les traverses des routes départementales, produirait des résultats absolument inadmissibles. Elle créerait, sans aucune raison, une situation privilégiée aux riverains de la grande voirie et pourrait rendre plus onéreuse, peut-être même impossible, la concession de l’éclairage ou de la distribution d’eau sur les autres voies dans une même ville.

Les diverses parties du territoire communal n’offrent pas, en effet, à l’entrepreneur d’une distribution d’eau ou de lumière des conditions égales au point de vue des abonnements. Si certains quartiers peu habités devaient seuls être desservis par ses canalisations, il n’engagerait certainement pas ses capitaux dans l’entreprise ; et s’il ne pouvait pas compter absolument sur les abonnements rémunérateurs que comportent les rues les plus animées et les plus luxueuses, les tarifs auxquels il lui est possible de souscrire seraient notablement plus élevées. Lorsqu’une concession unique comprend la totalité du territoire communal, les tarifs, égaux pour tous, qui sont consentis par l’entrepreneur, sont calculés en raison de ce que les chances de gain sur les grandes artères compensent les chances de perte sur les rues éloignées et secondaires. Cette compensation disparaîtrait si l’Etat concédait, sur la grande voirie, des entreprises concurrentes sur lesquelles ne pèserait aucune des charges du concessionnaire municipal. De telles concessions, sans doute avantageuses pour les riverains de la grande voirie, causeraient un grave préjudice à tous les autres habitants de la commune, puisque la municipalité ne pourrait plus obtenir pour ceux-ci des conditions aussi favorables dans les négociations relatives soit au renouvellement ou à la modification des traités de concession existants, soit à la conclusion de nouveaux traités. Ainsi, en autorisant sur la grande voirie des entreprises ayant pour but de faire concurrence à celles que la municipalité a mandat d’organiser pour l’ensemble du territoire communal, l’Etat rendrait pour l’avenir, l’exercice de ce mandat municipal singulièrement plus difficile et moins efficace.

Une telle ingérence de l’Etat aurait des conséquences d’autant plus graves que les concessions de distribution de gaz de beaucoup de villes importantes expirent dans une quinzaine d’années et feront alors retour à la commune ; que plusieurs municipalités sont en négociation pour obtenir de leurs concessionnaires un abaissement immédiat du prix du gaz moyennant une prorogation de concession ; et que, d’autre part, un grand nombre de communes, qui ne sont pas liées avec des compagnies de gaz pour leur éclairage, préparent des contrats de concession d’éclairage du territoire communal par l’électricité. Les améliorations qu’on espère apporter aux concessions actuelles et les avantages qu’on se promet des concessions nouvelles disparaîtraient le plus souvent, si les communes et leurs contractants n’avaient pas la certitude que l’Etat ne viendra pas détruire l’équilibre de ces concessions par des autorisations spéciales à la grande voirie.

Pour ces différents motifs, il paraît conforme à la logique, aussi bien qu’à l’intérêt général, de laisser toutes les concessions d’éclairage tant privé que public, aussi bien que les concessions de distribution d’eau, dans les attributions exclusives de l’autorité municipale.

Ces principes étant établis, les conséquences à en tirer pour la solution des questions posées s’en déduisent naturellement.

En ce qui concerne l’avenir, il semble qu’aucune difficulté ne puisse s’élever, les attributions des diverses autorités étant bien définies. Il convient toutefois d’appeler l’attention des corps municipaux sur les précautions qu’ils devront prendre dans les contrats futurs de concession de distribution d’eau ou d’éclairage public et privé (clauses de déchéance et de rachat, réserves relatives à l’adoption de perfectionnements ou de procédés nouveaux, etc.) en vue de sauvegarder l’intérêt public contre les abus. Ils devront d’ailleurs rappeler toujours, dans ces actes, que, si les concessions accordées par eux s’étendent à toutes les voies publiques sans distinction, leur mise à exécution, en ce qui concerne la grande voirie et les chemins vicinaux de grande communication et d’intérêt commun, n’en reste pas moins subordonnée aux permissions de voirie à obtenir du préfet pour l’occupation de ces voies.

En ce qui concerne le passé, la question est plus complexe à raison des conditions diverses dans lesquelles ont été conclu les contrats existants. Mais la solution n’en paraît pas plus difficile : ou les municipalités ont formellement excepté de leurs concessions de distribution d’eau ou d’éclairage les traverses des routes nationales et départements, et alors rien ne s’oppose à ce qu’elles en fassent elles-mêmes l’objet de concessions spéciales si elles y trouvent un intérêt public ; ou elles ont compris ces voies dans les concessions qu’elles ont faites, et leur prétention de recourir à l’Administration supérieure pour échapper à leurs engagements n’est pas soutenable.

En résumé, la commission est d’avis qu’il y a lieu d’appliquer les règles suivantes pour l’établissement et l’exploitation des canalisations souterraines ou des conducteurs aériens sur les voies publiques :

1. – Les canalisations ou conducteurs qu’un particulier demande à établir pour le service d’un immeuble dont il est propriétaire, usufruitier ou locataire, sont installés sous ou sur la voie publique, en vertu d’une simple permission de voirie délivrée par le maire pour la petite voirie, ou par le préfet pour la grande voirie et pour les chemins vicinaux de grande communication ou d’intérêt commun.
2. – Toute entreprise de distribution collective d’eau ou de lumière sur les voies publiques doit faire l’objet d’une concession municipale.

Le projet de concession est soumis par le maire au conseil municipal. Ce projet doit indiquer : 1° le tarif maximum des abonnements ; 2° les conditions du service qui sera offert au public moyennant ce tarif ; 3° toutes les autres conditions d’établissement et d’exploitation de la distribution collective sur l’ensemble des voies publiques du territoire de la commune ; le tout arrêté dans un cahier des charges, qui, d’une part, règle les obligations de l’entrepreneur envers la commune et envers le public, notamment en ce qui concerne le service à fournir et le maximum des tarifs exigibles, et qui, d’autre part, détermine les obligations de la commune envers l’entrepreneur. Ledit cahier des charges soumet l’entrepreneur aux règlements de voirie et d’autres, faits ou à faire par l’autorité compétente ; il subordonne l’établissement des ouvrages de la distribution sur les voies nationales ou départementales et sur les chemins de grande communication ou d’intérêt commun à des permissions de voirie qui seront éventuellement délivrées, s’il y a lieu, par le préfet, sur la demande du maire.

Le projet, après avoir été voté par le Conseil municipal, est soumis par le maire à l’approbation de l’autorité supérieure compétente.

Une fois cette approbation intervenue, s’il y a lieu, les permissions de voirie à délivrer par le préfet font l’objet d’arrêtés préfectoraux ; elles sont données à la commune, représentée par le maire, et non à l’entrepreneur du service de la distribution collective d’eau ou de lumière. Elles soumettent l’établissement et l’exploitation des ouvrages de la distribution sur la voie publique aux conditions jugées nécessaires pour assurer la sécurité et la commodité de la circulation et pour éviter tout danger et toute gêne au public comme aux riverains ; elles réservent notamment l’application de tous règlements faits ou à faire dans ce but.

A la suite d’un premier examen de ce rapport de la commission, nous avons demandé l’avis du Conseil d’Etat sur une question de droit qu’il soulevait et dont la solution, indépendamment des motifs de bonne administration invoqués par le rapport, présentait une sérieuse importance au point de vue de la décision que nous avions à prendre. Cette question de droit est la suivante : « Le corps municipal est-il exclusivement compétent pour accorder une concession de distribution d’eau ou de lumière, suivant les conditions d’un tarif et d’un cahier des charges, pour toutes les voies publiques du territoire communal, même pour celles de la grande voirie, étant entendu que le cahier des charges subordonne l’exécution des travaux sur la grande voirie à la permission du préfet. »

Le Conseil d’Etat (sections réunies de l’intérieur et des travaux publics) a, dans un avis du 27 juin 1893, résolu par l’affirmative la question de droit ainsi posée, en réservant d’ailleurs, comme l’avait fait la commission, le pouvoir qu’a le préfet de donner des permissions de voirie sans l’intervention du corps municipal, lorsqu’il s’agit d’installations qui ne comportent pas un acte de concession.

Adoptant cet avis des sections réunies du Conseil d’Etat, nous avons, par décision de ce jour, approuvé, chacun en ce qui nous concerne, les conclusions ci-dessus énoncées du rapport de la commission.

Vous voudrez bien, Monsieur le Préfet, veiller à l’observation des règles ainsi arrêtées.

Le ministre des Travaux publics adresse directement aux ingénieurs en chef ampliation de la présente circulaire, qui annule la circulaire du 22 juin 1882.

Recevez, Monsieur le Préfet, l’assurance de notre considération la plus distinguée.